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◎ (2015)珠中法城終字第23號
(2015)珠中法城終字第23號
發布人:夏天風律師 | 發布時間:2018-03-16 02:56:20 | 瀏覽次數:200656

廣東省珠海市中級人民法院

2015)珠中法城終字第23

上訴人(原審原告):徐炎聲,男,漢族,住汕頭市潮陽區。公民身份證號碼:×××6917

上訴人(原審原告):陳澤龍,男,漢族,住珠海市。公民身份證號碼:×××1834


被上訴人(原審被告):珠海市國土資源局。住所:珠海市香洲區。

法定代表人:吳康模,局長。

委托代理人:劉蔚新,該局工作人員。

委托代理人:夏天風,廣東益諾眾承律師事務所律師。

被上訴人(原審被告):珠海高新技術產業開發區管理委員會。住所:珠海市高新區。

法定代表人:楊川,主任。


上訴人徐炎聲、陳澤龍因訴被上訴人珠海市國土資源局(以下簡稱市國土局)、珠海高新技術產業開發區管理委員會(以下簡稱高新區管委會)土地行政管理一案,不服珠海市香洲區人民法院(2014)珠香法城初字第19號行政裁定,向本院提起上訴。本院立案受理后,依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

原審法院查明,19861120日,原珠海市永豐鄉人民政府與張金清簽訂《永豐鄉水果場承包合同書》,約定:永豐鄉政府決定將在奄邊埔興辦的水果場交給張金清承包,指定由張金清在奄邊埔種植以荔枝為主的果木,其他品種由張金清自行決定;永豐鄉政府提供6萬元無息貸款給張金清作為辦場資金,承包時間從198612月起至200612月止共20年;在承包期間內,如遇國家征用土地,(除)在未收果前征用可免予上繳永豐鄉政府外,如在收果及征用時同樣要上繳當年款項給永豐鄉政府,并由用地單位補償給張金清從辦場到有收獲期間的一切開支費用(屬果場開支部分)。香洲區民政局提供了6萬元無息貸款,該筆貸款由張金清作為辦場資金使用。1989年,張金清退出承包,香洲區民政局接手果場的經營管理,具體由原珠海市香洲區民政福利企業管理辦公室(簡稱區民政企管辦)負責。19911992年間,珠海市香洲區扶貧福利果場與許坤交(郊)、陳錫堅簽訂《承包果樹協議書》,約定:珠海市香洲區扶貧福利果場將(奄邊埔)果場共112畝承包給許坤交、陳錫堅;果樹共3889棵全部給許坤交、陳錫堅承包,所有果樹原則上長期保留、去掉短期,承包期滿以荔枝、龍眼、芒果三種果樹的1162棵計交,其它果樹如影響荔枝、龍眼、芒果生長的,由許坤交、陳錫堅確定去留;承包時間從199211日起至20011231日共10年;如遇國家征用土地,在全部未收果前的所有品種,可免予上交,如部分已收果的,應按比例上交,征用時青苗的補償費雙方各得一半。1992年,許坤交、陳錫堅等人退出,(奄邊埔)果場由徐炎聲一人承包。1999811日,永豐村委會與區民政企管辦簽訂《承包果場補充協議》,約定:永豐村19861120日與張金清簽訂的承包合同繼續有效,果場所有財產全部歸區民政企管辦管理使用;民政局原投資永豐果場的6萬元以及補給張金清的補償費作為永久投資,不予追究;民政局一次性付給永豐村3萬元作為結清從1994年起,每年4000元,計至2000年共7年的承包費等款項。2001817日,區民政企管辦與徐炎聲簽訂《承包果場協議書》,約定:就徐炎聲承包的民政福利果場(永豐奄邊埔)共112畝,區民政企管辦同意果場繼續由徐炎聲承包至200612月;果場原有果樹3889棵,各種果樹原則上長期保留,除荔枝、龍眼、芒果三種果樹1162棵計交外,徐炎聲在發展果樹時可根據需要確定其它果樹去留;如遇國家征用土地,征用時青苗的補償費雙方各得一半。2004517日,香洲區民政局向香洲區政府提交一份《關于民政扶貧果場青苗費、建筑物補償的請示》,請示中載有以下內容:香洲區民政局民政扶貧果場位于唐家灣鎮永豐社區居民委員會(原永豐村)奄邊埔……1992年由民政局發包給徐炎聲承包至2006年底,由于徐炎聲長期拖欠承包款,我局于去年中與永豐社區居民委員會多次協商,提前將果場交還給永豐社區居民委員會經營,但永豐社區居民委員會至今還未辦理有關手續……”

徐炎聲、市國土局各提交了珠海市香洲區扶貧福利果場簽訂的《承包果樹協議書》,協議書上均未明確顯示簽訂日期。其中,市國土局提交的《承包果樹協議書》落款乙方簽名處顯示的簽字人為許坤交、陳錫堅,尾部并加蓋有珠海市香洲區民政局印章,印文處手寫有“92.2.13”字樣。徐炎聲起訴時提交的《承包果樹協議書》尾部沒有前述印章及字樣,落款乙方簽名處顯示的簽字人為陳錫堅、鐘真仕、徐炎聲許坤交的簽字被劃線刪去),并加蓋有珠海市香洲區扶貧福利果場印章。徐炎聲在庭審中提交的《承包果樹協議書》原件顯示,落款乙方簽名處顯示的簽字人為鐘真仕、徐炎聲許坤交陳錫堅的簽字被劃線刪去)。徐炎聲提出,該協議書是其199211日簽訂。市國土局對此不予認可,認為應以其提供的《承包果樹協議書》為準。

徐炎聲提交了《轉讓果園合同書》《果園轉讓協議書》《協議書》作為證據。其中,《轉讓果園合同書》顯示的簽約人為原園主陳錫堅、許坤交今園主鐘真仕、徐炎聲,合同書內容有:許坤交、陳錫堅二人原承包香洲區扶貧福利果場,因資金不足,決定轉讓賣給徐炎聲、鐘真仕二人,定于1992830日成交。《果園轉讓協議書》顯示的簽約人為徐炎聲鐘真仕,簽訂時間為1992126日,協議書內容有:經二人協商,決定把民政局永豐果場全部轉讓給徐炎聲一人承包。《協議書》顯示的簽約人為付款人徐炎聲收款人鐘仕,簽訂時間為19921223日,協議書內容有:鐘仕拿回成本15000元,然后退出福利果園經營權,以后由徐炎聲自己經營果園。徐炎聲、陳澤龍還提供了一份有其二人簽字、落款日期為2001106日的《關于合作承包經營奄邊埔果場補充協議書》,協議書內容有:由陳澤龍繼受2000813日徐炎聲與原合作人陳新孝簽訂的《共同合作承包經營奄邊埔果場協議書》中規定的有關陳新孝等的相關權利義務,負責向永豐公司繳付永豐奄邊埔果場2001年至2003年共3年承包租金15000元;2004年起,徐炎聲、陳澤龍共同承擔果場租金,共同擁有果場經營管理權和收益權,共負盈虧;承包經營期間,若國家征用該果場,除附著物補償費歸徐炎聲所得外,果場所有的青苗補償費等由徐炎聲、陳澤龍共同所得,雙方各得一半。

另查明,199285日,原珠海市國土局與珠海市香洲區金鼎鎮永豐村民委員會(以下簡稱永豐村委會)簽訂《征地協議書》,約定市國土局向永豐村委會征用土地2506.09畝。該協議書在征地補償一項,載有以下內容:荔枝園323.35畝,每畝計補12000元,合計人民幣3880200元;荔枝園一次過補償,今后不再計補。201394日,市國土局、高新區管委會聯合發布《國有建設用地清理公告》,公告內容為:市國土局、高新區管委會決定從201395日起,依法對位于高新區金鼎工業片區金環東路南、金園三路東側共計235225.78平方米(合352.84畝)國有建設土地發布用地清理公告;補償標準為,地上青苗及附著物(含臨時設施)補償按《珠海市征收(征用)土地青苗及附著物補償辦法》(珠府[20106號)文件的規定執行,文件規定以外的參考周邊區域補償價或按評估價作為補償依據;本公告用地范圍內的各用地單位、經濟組織或其他權利人,應當在本公告發布之日起三十個工作日內,配合屬地征地拆遷管理部門辦理房屋、地上青苗及附著物補償登記手續,逾期未辦理補償登記手續的,其補償內容以高新區征地拆遷管理部門經公證調查的結果為準;本公告發布之日公證部門對建設項目用地范圍的地貌、涉及的房屋(建筑物、構筑物)及其他附屬設施(含山墳)、地上青苗及附著物的現狀進行實景錄相和拍照取證,作為計算登記補償的依據;自公告之日起,任何單位和個人不得隨意改變原地貌,所進行的新載新種、新搭建和新添附的其他一切地上青苗及附著物等均屬違法行為,一概不作任何補償,所造成的損失自行承擔。201448日,高新區征地辦與永豐公司簽訂《青苗及附著物補償協議書》,約定高新區征地辦對永豐公司位于唐家灣鎮永豐奄邊埔民政福利果場的土地上的青苗及附著物,該協議書約定有以下內容:高新區征地辦對永豐公司位于唐家灣鎮永豐奄邊埔民政福利果場的土地上的青苗及附著物,依法實施清理并給予補償,雙方確認本次青苗及附著物補償面積為70.72畝;場地內果樹清理費5萬元;本協議約定的場地清理費是用于對果園內果樹等青苗的清理,在本協議書簽訂十天內,永豐公司負責自行清理完畢果園內的地上青苗。

2014611日,徐炎聲、陳澤龍提起本案行政訴訟,請求確認市國土局、高新區管委會2013年征用其二人承包的金鼎永豐福利果場的具體行政行為違法。在一審開庭時,徐炎聲、陳澤龍述稱,其訴請主張之2013年的征用行為包括一系列的環節,征用中的青苗補償、清理用地和移交土地是一個持續性的過程,三個行為均違法,故請求確認公告違法。

原審法院認為,《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條規定:提起訴訟應當符合下列條件:(一)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實根據;(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定:與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款規定:公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:(一)行政訴訟法第十二條規定的行為;(二)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為;(三)調解行為以及法律規定的仲裁行為;(四)不具有強制力的行政指導行為;(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為;(六)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。根據前述規定,行政案件的原告必須是與被訴行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織,只有其合法權益受到行政機關的侵犯并且不服這種侵犯,其才有資格作為案件的原告。而在不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍中,包括有對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。所謂對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為,主要是指尚處在形成過程中,還未最后觸及到相對人權利義務的行為。此類行為對相對人沒有實際影響,是從行政法上的影響或者行政法上的意義來講的,通常指的是沒有行政法上的約束力。第一,徐炎聲、陳澤龍所訴2013年的征用行為不存在。根據審理查明的事實,市國土局、高新區管委會于201394日聯合發出的是《國有建設用地清理公告》,公告內容是有關國有建設用地清理和地上青苗及附著物補償登記的事宜,并非征用(征收)土地的公告。第二,即使市國土局、高新區管委會發出的《國有建設用地清理公告》帶有征地性質,徐炎聲、陳澤龍既非涉案果場所在土地的所有權人,又非該土地所屬集體經濟組織成員,與征地行為沒有直接利害關系。第三,從市國土局、高新區管委會發出《國有建設用地清理公告》的內容來看,該行為僅屬于準備性的告知行為,至于如何清理建設用地,哪些人有資格進行青苗及附著物補償登記,以及與哪些人簽訂青苗及附著物補償協議,在該公告中并沒有作出決定。因此,該公告內容并沒有對徐炎聲、陳澤龍的權利義務產生實際影響,不具有可訴性。第四,徐炎聲、陳澤龍關于2013年的征用行為包括青苗補償、清理用地和移交土地等一系列環節,是一持續性過程的主張不能成立。作出征用(收)土地決定與作出青苗及附著物補償決定是性質完全不同的行政行為,前者不能涵蓋后者。如徐炎聲、陳澤龍對有關青苗及附著物補償的行為不服,應另循合法途徑解決。徐炎聲、陳澤龍所訴的《國有建設用地清理公告》不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,市國土局、高新區管委會在2013年并未作出征用涉案果場所在土地的行政行為,徐炎聲、陳澤龍與征地行為也無直接利害關系。徐炎聲、陳澤龍提起要求確認市國土局、高新區管委會2013年征用金鼎永豐福利果場的具體行政行為違法的起訴,不符合行政訴訟的受理條件。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款關于有下列情形之一的,應當裁定不予受理;已經受理的,裁定駁回起訴的規定,對已經受理的徐炎聲、陳澤龍的起訴,應當裁定駁回起訴。原審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第(六)項、第十二條、第四十四條第一款第(一)項、第(二)項、第六十三條第一款第(二)項之規定,裁定駁回徐炎聲、陳澤龍的起訴。

徐炎聲、陳澤龍不服原審裁定向本院提起上訴,請求撤銷原審裁定,發回重審。主要事實與理由如下:1992年,徐炎聲、鐘真仕接手果園,支付對價2萬元。200110月起,陳澤龍介入,與徐炎聲共同承辦果場,一直經營管理和占有使用控制果園果樹及附著物,直至2014411日被永豐公司基于行政合同和批復強行砍伐、鏟平。2013年的征用行為客觀存在,并對其權利義務產生實際影響,與其具有直接利害關系,且補償應屬于行政征用的一部分,應得到受理及審理。原審對征收果場行為視而不見,錯誤認定其起訴的征用行為不存在,把其要求確認征收果場行為違法曲解為起訴市國土局、高新區管委會發布《國有建設用地清理公告》的行為。其主張之征收果場的訴請包含了市國土局、高新區管委會發布公告,不登記徐炎聲、陳澤龍為果園青苗及附著物所有權人和補償受益人,不簽訂青苗及附著物補償協議書的整個征收果場青苗及附著物的行為。

針對徐炎聲、陳澤龍的上訴,市國土局答辯稱,徐炎聲、陳澤龍所訴的行為并不存在。市國土局于201394日在珠海特區報發布的是用地清理公告,不是征地公告,且果場的征地補償款在199285日已經支付完畢,本案涉及的僅僅是青苗和地上附著物的補償問題,且補償工作已經清點和確認完畢。

針對徐炎聲、陳澤龍的上訴,高新區管委會答辯稱,并不存在涉案土地之征收或征用行為,《國有建設用地清理公告》是針對統征土地的用地清理公告,并非征收或征用土地的行政行為。

經二審查明,原審法院查明的事實屬實,本院予以確認。

本院認為,案涉《國有建設用地清理公告》并非征收或征用土地行為,亦未對相對人權利義務產生實際影響,不屬于人民法院受案范圍。首先,2013年并未發生征收或征用土地的行為。征收和征用都是為了公共利益需要,對土地予以處置,并依法給予包括青苗補償及其他地上附著物在內的各項補償。但是征收土地系農村集體所有的土地轉化為國有土地情形,征用土地則只是使用權的改變,系防洪、防震、消防、××、國安等臨時用地情形,不涉及土地性質的改變。本案所涉果場所在之土地,在1992年已經由市國土局與永豐村委會這一農村集體組織就案涉農村集體土地的征收問題簽訂了《征地協議書》,且案涉公告也指明土地性質為國有建設用地2013年不存在再次征收或征用土地的前提和可能,案涉公告并未涉及土地征收或征用的內容,相關行政機關也并未作出再次征收或征用案涉果場所在土地的行政行為。其次,案涉《國有建設用地清理公告》并非補償決定,尚未對相對人之權利義務造成影響,不具有可訴性。案涉公告主要系告知有關國有建設用地清理和地上青苗及附著物補償登記的事宜,并未確定具體的土地清理方式、補償對象、權利人可確認之具體補償面積以及具體補償金額等內容,而是要求權利人進行登記以便確定各自補償協議或決定的具體內容,系確定各權利人具體補償結果之準備行為,尚未對利害關系人之權利義務造成實際影響,不屬于人民法院的受案范圍,不具有可訴性。最后,涉及果場的補償問題應另尋途徑解決。修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第(五)項,明確對征收、征用決定及其補償決定不服的,均屬于人民法院的受案范圍。同時,征收或征用決定與補償決定是相互獨立的行政行為,不存在相互包含的行為關系,也不可一并起訴,而是均可亦應當單獨起訴的行政行為。因此,如果利害關系人對補償行為存有異議,可待行政機關對爭議標的物的補償行為實施后,通過行政或民事途徑,針對直接影響其權利義務之具體、確定的補償結果另行主張。徐炎聲、陳澤龍上訴主張之公告及隨后進行的青苗及附作物補償是征用涉案土地的一部分土地補償、移交均是土地征用的一部分,其有權針對使其未獲補償的行為提起訴訟,缺乏事實和法律依據,本院不予采納。

綜上,原審法院認定事實清楚,審判程序合法,適用法律正確。徐炎聲、陳澤龍的上訴請求依據不足,其理由不能成立。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定,裁定如下:

駁回上訴,維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審 判 長  唐 文

審 判 員  涂遠國

代理審判員  王曉博

二〇一五年十月二十七日

書 記 員  林靜麗

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